La place des Autochtones dans la gouvernance des parcs du circumpolaire

Chercheur: Thibault Martin (UQO)

Co-chercheure: Thora Martina Herrmann (UdeM)

Colloboratrice: Fabienne Joliet (Institut National de l’Horticulture et du Paysage à Angers)

Coordonnatrice de la recherche: Julie Bibeau (Doctorante, UQO)

Financement

CRCGAT et CRDT (Centre de recherche sur le développement territorial)

Objectif:

Cette recherche a pour objectif de faire avancer la connaissance théorique, tout en répondant aux besoins spécifiques en termes de recherche pour les résidants du Nord dans le domaine de la gouvernance de l’environnement, plus particulièrement celle des aires protégées.

La création d’aires protégées en territoire autochtone s’est longtemps faite sans tenir compte des Autochtones qui utilisaient ces territoires. Ces pratiques entrainèrent de nombreuses protestations des Autochtones qui se sentaient dépossédés de leur territoire et se voyaient privés de la capacité d’exercer des activités traditionnelles. La signature d’ententes territoriales, à partir de la fin des années soixante-dix, ainsi que plusieurs arrêts de la Cour suprême du Canada allaient, néanmoins, contraindre les institutions publiques à prendre en compte les demandes des autochtones, notamment en termes de dévolution des pouvoirs. C’est ainsi que dans le domaine de la gestion des ressources naturelles, notamment dans le domaine de la création d’aires protégées, la cogestion est apparue comme un moyen de satisfaire aux obligations légales découlant de ces ententes territoriales et des arrêts juridiques (Samson 2006).

Toutefois, derrière ce concept de cogestion se cache une variété de pratiques allant de la simple consultation à la définition d’une véritable gestion partenariale. C’est pourquoi de nombreuses études s’intéressent aux mérites et limites respectives de chacun des modèles de cogestion ou proposent des stratégies pour créer des formes de cogestion respectant les droits et besoins des Autochtones. Dans le cadre de cette recherche notre objectif n’est pas de nous intéresser aux mérites ou limites des modèles de cogestion des parcs en milieu nordique et autochtone mais d’aborder ceux-ci du point de vue du renouveau de la gouvernance autochtone. Plus particulièrement nous nous demanderons ce qui permet qu’émerge d’un projet de cogestion une véritable structure qui permet de conforter la gouvernance autochtone? Ce que nous cherchons à comprendre c’est comment la cogestion peut contribuer à conforter la gouvernance autochtone, c’est-à-dire comment elle peut permettre aux Autochtones de construire un mode de développement qui corresponde à leur vision du monde. Nous tenterons de répondre à cette question à la fois en étudiant des exemples spécifiques de cogestion, notamment ceux qui sont en train de se mettre en place au Nunavik, mais aussi dans une perspective circumpolaire.

Problématique : Différents modes de cogestion des parcs en territoires autochtones

La création d’un parc national, notamment dans les régions fragilisées par les changements climatiques, tel le Nord canadien, est toujours un événement heureux. Il jette les bases nécessaires à une protection de la diversité biologique tout en offrant des opportunités d’emploi, et permet de valoriser les cultures des populations locales, Inuit et Premières Nations. Ceci dit, il n’en a pas toujours été de même, et la mise en œuvre de ces parcs a, dans plusieurs cas, eut des impacts négatifs sur les populations, notamment en limitant l’accès et l’usage du territoire, sans parler des enjeux reliés aux droits ancestraux. En effet, les Parcs nationaux canadiens, de même que ceux du Québec, tel celui des Lacs-Guillaume-Delisle-et-à-l’Eau-Claire, sont créés en fonction de deux objectifs principaux : protection de l’environnement et mise en valeur à des fins éducatives et de loisir. La conciliation de ces deux objectifs n’a pas été et n’est toujours pas facile (Héritier 1999, Richard and Pike 1993, Searle 2000, Campbell 1996, Notzke 1994) mais surtout cette protection et cette mise en valeur se faisaient au détriment des Autochtones. Cependant, la tension a, dans le cas de l’Agence Parcs Canada, diminué au fur et à mesure que celle-ci a accepté de reconnaître que les pratiques et usages traditionnels autochtones pouvaient contribuer à la protection du territoire. Ce changement dans l’approche de Parcs Canada qui découle en grande partie d’obligations légales du gouvernement fédéral définies par les jugements de la Cour suprême du Canada (Samson 2006, Rodon 2008), a permis aux Autochtones de s’impliquer davantage dans les différentes étapes du processus menant à l’élaboration des plans directeurs, et permis l’inscription des savoirs autochtones et des activités culturelles au cœur de la gestion des parcs. Du fait de cette implication des Autochtones, de nouvelles formes de gouvernance que l’on qualifie de cogestion ― pour utiliser un terme générique derrière lequel se cachent néanmoins des formes de gouvernance très distinctes (Rodon 2003,) ― ont progressivement émergé. C’est surtout dans les territoires arctiques régis par des ententes territoriales que les nouvelles ententes de cogestion des ressources naturelles et de protection de l’environnement ont donné lieu aux partenariats qui laissent de plus en plus de place aux partenaires et savoirs autochtones (Samson 2006, Roberts 1996, Campbell 1996, Bailey et al. 1995) et pourraient servir selon Christensen et Colchester (2001) de modèles pour les partenariats qui seront développés dans le Sud.

Cependant, par delà ces « avancées théoriques » en termes de définition de gouvernance la gestion au quotidien ne répond pas toujours aux attentes des Autochtones, notamment du fait de l’incapacité des partenaires institutionnels (Parcs Canada, ministres fédéral et provinciaux, municipalités) de « partager » de façon paritaire la gouvernance. Si bien que certains modèles de cogestion « novateurs », selon la formule même de l’Agence Parcs Canada, ne laissent en fin de compte que peu de place aux Autochtones (Martin 2006, Natcher, Davis et Hickey 2005). Si bien que plusieurs auteurs constatent que la cogestion est souvent un concept instrumental qui peut conduire à de la cooptation, comme le conclut Nadasdy l’« institutionalization of co-management […] may actually be preventing rather than fostering the kind of change proponents desire » (Nadasdy 2005 : 215). De plus, « in many cases the new institutions that have been created following devolution have little resemblance to indigenous forms of management » (Natcher, Davis 2007: 271). Or, la pratique révèle que ce ne sont pas les institutions qui se transforment pour favoriser l’inclusion des Autochtones mais bien ces derniers qui doivent s’adapter. En conséquence, il s’établit au fil des années une hiérarchie négative entre les savoirs académiques des experts et les savoirs autochtones, minimisant d’autant la capacité des Autochtones d’influer d’une façon qui leur est culturellement significative sur la gestion du parc.

Il faut également souligner que ces mécanismes de « cogestion » s’inscrivent dans le cadre institutionnel plus large de l’État canadien et québécois, avec toutes les contraintes que cela suppose (Martin, Falvo, Chotka 2004). Ainsi, pour diriger un parc situé dans le Nord du Manitoba, on a choisi une Québécoise bilingue plutôt qu’un résidant du Nord, afin de respecter la Loi sur les langues officielles (Martin 2006). Au Nunavik, dans le cas du parc national des Pingualuit, on refuse d’inscrire les toponymes inuit en caractères syllabiques, en raison de la politique linguistique du gouvernement québécois. Dans la plupart des ententes existantes de « cogestion », le ministre compétent possède le pouvoir ultime de renverser la décision du comité paritaire (Rodon 2003). Enfin, le refus pendant longtemps de Parcs Canada d’utiliser le terme de « cogestion », lui préférant celui « gestion collaborative » (Agence Parcs Canada 2000), reflète son incapacité légale à transférer ou à partager avec une tierce partie la souveraineté des terres de la Couronne (Weitzner 2000), si bien que toute administration « collaborative » d’un parc national doit se faire en sachant que l’ultime responsable du parc est le ministre (idem). L’ensemble de ces contraintes nuit à la capacité des mécanismes de « cogestion » d’atteindre leurs objectifs et donnent aux Autochtones l’impression qu’ils ne jouent qu’un rôle secondaire.

En somme, l’inscription de l’égalité entre les partenaires dans les ententes menant à la création d’un parc n’est pas une garantie de son institutionnalisation car, au fur et à mesure que la gestion du parc évolue, certains acteurs, notamment ceux qui représentent l’État tendent à s’imposer et à marginaliser les acteurs autochtones. L’échec du modèle de cogestion de la réserve de parc national de Mingan, où pourtant la communauté d’Ekuanishit occupait la moitié des sièges du conseil de gestion, en est un révélateur (Rodon 2008). Malgré tout, il y a des modèles de cogestion réussis parce qu’ils permettent de concilier les enjeux de souveraineté de la Couronne avec ceux des Autochtones (Christensen et Colchester 2001). Certains de ces modèles, notamment ceux qui sont élaborés dans le cadre de la Convention de la Baie James, donnent même aux conseils de gestion un pouvoir suffisamment fort pour que le ministre de l’environnement ne puisse pas renverser les décisions de ces conseils de gestion (Rodon 2008).

Publications

Livres:

Joliet, Fabienne. 2012. Umiujaq: [Inuit silami takugnanigna] = regards inuits sur le paysage = Inuit views on the landscape. [Montréal]: Imaginaire Nord. Laboratoire international d’étude multidisciplinaire comparée des représentations du Nord, coll. « Isberg ». Projet réalisé conjointement par l’Institut Polaire Paul-Émile Victor et la Chaire du Canada sur la gouvernance du Autochtone du territoire. Ouvrage trilingue (inuktitut, français et anglais). http://www.imaginairedunord.uqam.ca/pdf/umiujaq_manuscrit.pdf

(à parraître) Thora Martina, Herrmann and Thibault Martin Indigenous People Governance in the Circumpolar Arctic, Amsterdam Springer Verlag.

Numéro Thématique:

Martin, Thibault (dir.). 2013. « Gouvernance des parcs au Nunavik », Téoros-Revue de recherche en tourisme, Volume 31 n°1, Dossier spécial. http://www.academia.edu/3321463/Gouvernance_des_parcs_au_Nunavik

Articles révisés:

(Sous presse) Martin, Thibault. 2013. La place des Autochtones dans la gouvernance des parcs de l’Arctique canadien : de la cogestion à la « cojuridiction », NPS-Nouvelles pratiques sociales,

Martin, Thibault. 2013. « Parc Nunavik : un outil pour inscrire la culture inuite dans le global », Téoros-Revue de recherche en tourisme, Volume 31 n°1 : 3-7. (NB Introduction non révisée du numéro spécial : Gouvernance des parcs au Nunavik)

Bibaud, Julie. 2013. « Patrimonialisation des territoires nordiques et gouvernance : l’exemple du parc national Tursujuq », Téoros, vol. 31, no 1, p. 39-47.

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